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中国申博太阳城 国家监察体制中国申博太阳城改革的实践考察和理论省思

时间:2018-2-4 11:06:48  作者:  来源:  查看:31  评论:0
内容摘要:【摘 要】现行监察体制不适应现实需要亟待改革。十八大以来党领导的政治法治实践及获得的民意民众基础为其改革提供了成熟的现实条件。指导试点改革的两个纲领性文件亟待完善,确定机构名称、监察职责、监察职权、监察对象、监察程序等是国家监察体制改革的核心任务。国家监察体制改革应区分为试点改革...


【摘 要】现行监察体制不适应现实需要亟待改革。十八大以来党领导的政治法治实践及获得的民意民众基础为其改革提供了成熟的现实条件。指导试点改革的两个纲领性文件亟待完善,确定机构名称、监察职责、监察职权、监察对象、监察程序等是国家监察体制改革的核心任务。国家监察体制改革应区分为试点改革、全面铺开和宪法确认等三个阶段并分别提供法律保障。从本质上看,国家监察体制改革是我党领导的全新政治实践,最终提出了践行分权原则的中国样本。


【关键词】 国家监察体制;政治改革;现实基础;核心问题;路径导向





国家监察体制改革,是我国政治和司法领域改革的一件大事。目前,党中央授权北京、浙江、山西等地的改革试点如火如荼进行,赢得社会高度关注。近期不断有学者就该项改革内容诉诸笔端并见刊见报,产生了较大影响。笔者认为,有必要就国家监察体制改革的现实基础、核心问题和路径导向展开分析,期冀回应生动实践并为之提供某种参考建议。





一、条件成熟:国家监察体制改革的现实基础





(一)现行监察体制不适应现实需要


学者马怀德总结了我国现行监察体制存在的主要问题:监察机关定位不准、职能过窄、独立性保障不够、监察手段有限、监察对象范围过窄、监督程序不够完善。[1]白皓、杨强强等认为监察体制改革动因源自现有行政监察制度内在局限性、纪委监察反腐实践遭遇合法性质疑、反腐机构分立和职能分散难以形成震慑力等原因。[2]前者主要从《行政监察法》确定的监察体制本身蕴含问题的角度进行剖析;后者则主要从反腐败形势的现实需要来检讨监察体制改进方向;二者观点各有裨益、言之成理。笔者更赞同从监察体制本身存在的问题出发,结合反腐倡廉形势需要,触及当前制度问题内核,进行归纳阐述,以期冀不偏离改革方向。


一是监察站位不高导致主动性不够。现行监察体制的政治站位是通过相关法律制度确立的,具有一定的历史延续性。1949年9月通过的《中央人民政府组织法》设立人民监察委员会,主要任务是建立监察制度、监督行政部门,如公务人员是否执行了政府决议和政策,是否有贪污腐化等情形。[3]其功能主要在于监督行政人员履职情况。同年通过的《共同纲领》将人民监察委员会的监察对象范围扩大为国家机关和公务人员履行职责情况,并纠正违法失职行为。1997年5月通过的《行政监察法》将监察定位为“行政监察”。学者韩大元通过考察我国建国初期设立的人民监察委员会、监察部,直至现今设立国家监察委员会的制度安排,认为其核心均是围绕如何控制公权力而展开,其重点是对行政权的控制。[3]本文认为,提升监察站位是改革的出发点也是目标之一,从行政监督提高到国家监督,从主要对行政权的监督扩大到公权力的监督,赋予监察独立权威的地位有利于破解其主动性不够的问题, SUN申博 3D卡牌RPG手游《小小兽人》更名为《超级MT》 申博在线娱乐 并添


二是监察范围不宽导致制约性不强。现行监察对象范围将非党员干部排除在外,将行政机关及其工作人员在外的中国共产党机关、人大机关、司法机关、民主党派机关、人民团体、工商联机关的公务员(含参公人员),以及由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员;国有企业、公办事业单位、基层群众自治的管理人员以及其他依法行使公共职务的人员都排除在监察对象范围之外。监察对象仅包括行政公职人员,覆盖面不够、辐射面不宽,容易引发监察公正质疑,留下监察网织漏洞,最终导致监察职能整体上的制约性不强,因此实现监察对象对公职人员的全覆盖是监察体制改革的重要内容之一。


三是监察职能不明导致积极性不高。现行监察机关隶属于政府,监察属性为行政监督,这一点仿佛不容置疑,然而即便定位于专门行政监督机构,其法定具体职能设计与实践职能发挥两个方面均存在较大瑕疵。首先,监察职能范围交叉。《行政监察法》规定了监察职能包括执法监察、廉政监察、效能监察,执法监察与政府法制部门及督查督察部门交叉,廉政监察与纪委廉政建设重叠,效能监察与政府绩效考核、行风评议部门职责重合,触及面宽却无从下手,造成实践中实际作用空间有限、发挥不佳。其次,监察职能趋向多维。既包括行政机关的内部管理,也包括对外执法;既受理社会公众的控告举报,也受理公职人员的权利救济申诉;严重混淆了监察职能重点,造成被动作为、事后而为。第三,监察职能运行随意。《行政监察法》规定的监察程序包括“立项检查+立案调查”,“需要检查的”予以立项,“违反行政纪律的”予以立案,而监察结果均可适用“监察决定”“监察建议”,将监察混同于一般检查和行政调查,大大削弱了监察的严肃性、权威性和积极性。国家监察体制改革就是要牵引监察职能回归主业,发挥专业反腐作用,建立不能腐、不敢腐、不想腐的惩防体系。


四是监察手段不多导致有效性不够。现行《行政监察法》赋予了一些监察手段,如查阅或复印相关资料、要求进行解释说明、责令停止违法违纪行为等,大多是面上的“自证清白”、“自我纠正”的举措形式,属于强制性不强的行政手段,针对的事项和对象大都属于“板上钉钉”或广而晓知的已确定、已暴露的类型,而通过监察手段获取相关佐证材料以备处理或防止事态扩大,对违法违纪事实的查处的深度和广度不够,无法真正深挖问题根源,无法实现查处一个、教育一批的效果。监察手段种类的有限性、监察手段特征的柔和性,加之监察手段介入的事后性,严重影响了监察权行使的有效性。丰富监察手段,并提升手段刚性,为专业“打虎拍蝇”部门戴上钢牙,成为国家监察体制改革的重要内容。


五是监察体制不畅导致自主性不够。中国纪检监察制度是当代中国最重要的权力监督机制之一,纪检监察把党的监督与政府内部监察合二为一,自上而下进行权力监控。[4]这种体制相互制约、简单统一,某种程度上或在某些事项处理上还比较高效,以前发挥过积极作用,也饱受学界诟病、造成实践困扰。体制不畅表现为:一是监察机关向本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,人财物受制于地方,因监察保障的地方性和监察对象的特殊性导致畏首畏尾不敢为;二是党委纪委和行政监察部门合署办公,监察机关主要负责人由党委纪委二把手兼任,因监察领导的服从性导致唯唯诺诺不善为;三是“两块牌子、一套人马”,纪检和监察工作界限不分,监察工作的依附性和监察人员的完全重叠性导致推诿应付不作为。综合三种表现最终导致监察机关完全蜕化为纪委的辅助部门和附属机构,缺乏足够的自主性,国家监察体制改革让党委党权更超脱更严肃,监察更自主更权威,顺应了我国监察工作发展潮流。


(二)国家监察体制改革已具备现实基础


首先,法治是总基调——依法治国稳定人心。现代法治以民主为基础[5],其本质特性不在于强制,而在于其强制具有足以服人的正当性[6]。宪法作为治国安邦的总章程,是以人民名义反映人民意志的总纲领。早在1999年九届人大通过的宪法修正案,就正式将“实行依法治国,建设法治国家”载入宪法。[7]党中央委员会决策文件是落实依法治国的总方针,为民执政的总指南。2014年10月第十八届中央委员会首次专门研究依法治国并审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确指出,“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。”中央强调重大改革必须于法有据,因现实条件不具备而需先试先行的改革必须获得法定授权。应该说,将依法治国奉为治国基本方略,顺应民意、鼓舞人心,确保了国家政治清明,维护了社会秩序稳定,满足了人民心理预期,为国家监察体制改革确定了总基调。


其次,从严是总方向——从严治党凝聚民心。民心是最大的政治。而且现代社会,强制的正当性主要来自民意[6]。把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局,深得党心民心,增强了人民群众对党中央的信任和信赖。[8]十八大以来,党中央以壮士断腕、猛药去疴的勇气和决心,风卷残云般打虎拍蝇。到2016年底,全国共产党员总人数达8800余万,对党员立案数41.3万件、处分人数达41.5万人,党员受处分率从1.8‰上升到4.3‰。截止2017年1月10日共立案审查中管干部240人,是十七大同期查处人数的3.6倍。据国家统计局开展的全国党风廉政建设民意调查数据显示,人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度逐年走高,从2012年75%、2013年81%、2014年88.4%、2015年91.5%提高到2016年92.9%。[9]坚定不移全面从严治党,持续深入推进党风廉政建设和反腐败斗争取得的显著成效,顺党心、合民意,广大人民群众感同身受,厚植了我党执政的政治基础,为国家监察体制改革确定了总方向。


第三,治权是总思路——科学治理提振信心。依法治国首要在依法治“官”[5],法治的本质在于防止国家权力侵害个人权利[6],根本和关键在于治权。习近平总书记提出,“要抓住治权这个关键,编密扎紧制度的笼子,按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力,构建严密的的权力运行制约和监督体系,要建立权力清单、权责对应。”[10]治权路径主要有二:一是简政放权。凸显市场经济是法治经济的本质特征,发挥市场作为资源配置的基础性作用和政府的积极调控作用,保障产权、限制公权;深入推进简政放权、放管结合、优化服务,将其作为全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容,成为全面深化改革的先手棋、转变政府职能的当头炮。2013年以来国务院分9批取消和下放行政审批事项共618项,其中取消491项、下放127项。[11]二是制约监督。主要通过以国家法律制约国家权力、国家权力制约国家权力、社会权力制约国家权力、公民权利制约国家权力等四种原则和渠道[5],建立国家权力的全程监督、立体监督机制,建立现代化的国家治理体系,为国家监察体制改革确定了总思路。





二、角色转向:国家监察体制改革的核心问题





(一)试点样本:亟待完善的纲领性文件


2016年11月,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》),部署3个省市试点改革,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。2016年12月25日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)。对试点文件主要内容梳理如下:


1. 提升政治站位。国家监察体制改革, 申博SUNBET官网 甘肃,不是简单的机构改革,是国家监察制度的顶层设计、事关全局的重大政治体制改革。通俗地讲,从“行政监察”拔高为“国家监察”,将人民代表大会领导下的“一府两院”权力体制升级为“一府一委两院”。实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。


2. 改革机构名称。由《行政监察法》规定的“监察机关”变更为“监察委员会”,从“行政监督”提升为“国家监督”,作为行使国家监察职能的专责机关,仍与党的纪律检查委员会合署办公,探索健全职能职责与组织架构。


3. 变革管理体制。监察管理体制从《行政监察法》规定的“对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主”,转变为“对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”,试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生,享有与同级政府平等的权力机关地位,实行系统内上下级垂直管理体制。


4. 整合监督职能。试点地区暂时调整和暂停适用《行政监察法》规定的行政监察职能,监察委员会整合了监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能,充盈了行政监督、法律监督等多种因素。


5. 调整职责范围。《行政监察法》规定的法定职责包括检查行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;受理调查处理“违反行政纪律行为”的举报;受理公职人员不服处分决定的申诉等。监察委员会履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况;调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定;对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。


6. 丰富监察权力。《行政监察法》赋予的监察权限包括资料查阅或者复制权;要求被监察对象作出解释和说明权;责令被监察对象停止违法违纪行为权;暂予扣留、封存违纪资料权;请求行政机关协助权;监察建议权和监察决定权。授权试点监察委员会不仅具有行政手段,而且被赋予部分司法权力,包括采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。


7. 明确监察对象。《行政监察法》规定的监察对象“对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员”,试点改革将监察范围扩大为“本地区所有行使公权力的公职人员”。


8. 划定改革范围。有限划定了试点地域和现行相关法律改革衔接范围,授权北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《行政监察法》,以及《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等涉及监察工作的相关条款。


一前一后、先后印发的《试点方案》和《试点决定》,内在逻辑统一、目标指向明确、法治意味浓厚,成为了国家监察体制试点改革的纲领性文件。同时由于试点改革工作的紧迫性和先试性,这两个文件并非尽善尽美,留下了通过生动实践丰富和理性学理阐释的制度性空间。学者魏昌东剖析其中瑕疵,指出《决定》与强化监察委员会的监察职能改革方向不相吻合、回避了中国腐败治理的“一把手腐败”等首要难点与重大问题、压缩监察职权降低了监察效能。[12]这种评断或许不无道理,但过于空泛,将自我认定的改革方向、现今诟病的腐败重点等作为评价标准,缺乏实然判断和指导意义。笔者分析两个指导文件,主要瑕疵有二:一方面,没有认真处理好试点文件与《行政监察法》的衔接。(1)监察对象范围有扩有缩。就监察的个体对象作了扩大,涵括到所有行使公权力的公职人员;而忽略了监察的组织对象,暂停适用《行政监察法》而将“国家行政机关”排除在监察对象之外。(2)监察职责范围有增有减。学者姜明安指出《行政监察法》规定了五项监察职责,而试点文件规定的则是三大监察职责。[13]从职责数量上看有所减少,但从监察职责内容来看则又有新的内容的增加。(3)监察职权手段有调有漏。试点文件赋予了一些新的职权措施,但对《行政监察法》规定的原有权限和手段未作承接或修正承接。


另一方面,没有充分考虑授权规范与试点改革的关系。(1)授权目的定位摇摆。是授权改革规范还是授权立法规范?如果是授权改革,澳门太阳城手机APP版,即划定一片“试验田”,委托三省市实施,对试点改革中央既要“收成”也关心“过程”;如是系授权立法规范,那么意味着设定一个“特别区”,试点地区高度“自治”,对试点改革中央只问“收成”不问“过程”。笔者理解试点文件应为授权改革规范,如属授权立法则有“二次”授权或转授权之嫌,试点改革的合法性将受到质疑。(2)授权时限未作限定。本文认为,任何授权均得有期限要求,超出期限的授权合法性存疑;对监察体制试点改革而言,属于当前重大政治体制改革内容,应当有明确的时限要求,建议最迟不得超过2020年。(3)授权规范内容有失偏薄。两个试点文件存在的严重的重实体内容、轻程序规定的倾向,突出表现为对试点改革的阶段安排缺乏指导,而且赋予监察实体性权力的内容相对厚实,而有关监察权的程序规定却惜墨如金。


还需强调,国家监察体制改革,事关全局、事关大局,监察监督将助推党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,加快形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。在试点改革阶段,仍需加强对试点地区的指导和督查,通过补充下发文件形式,进一步增强试点可操作性的指导,及时解决回复试点过程中遇到的重大理论和疑难实践问题,确保试点改革顺利实施。


(二)改革重点:不容回避的现实性问题


国家监察体制改革全面铺开的核心问题,即监察部门的角色转向;通俗来讲,具体包括“取什么名、办什么事、察什么人、有什么权、依什么规”等内容,以下问题不容回避。


1. 机构名称取定。关于监察体制改革的机构名称问题,学界观点不一。学者马怀德建议,定名时中央层面宜称为“国家监察委员会”,以区别于历史上的中央监察委员会以及现在的中央纪委;地方层面以定名“行政区划+监察委员会”。[14]学者童之伟则提出,正式名称最好是“人民监察委员会”,并区分为中央和地方各级,其主要理由是冠以“人民”系我党领导的政权和国家政治传统的属性标志。如前缀为“国家”不仅有同义反复之嫌且与人民代表大会、人民政府等一并排列不相协调。[15]笔者认为,监察委与纪委同署合署办公,“一套班子两块牌子”,分别对外简称“中央纪委、中央监察委”,建议中央层面全称“中华人民共和国中央监察委员会”;地方各级取名“省(市)县+监察委员会”,简称“**监察委”。


2. 监察对象确定。监察对象和具体范围应是明确的、具体的、事先确定的,一经确定不容变更,不得作扩大解释。学者马怀德认为,具体监察对象范围应包括中国共产党各级机关、各级人民政府、各级人大机关、各级政协机关和民主党派各级机关的工作人员;法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员;科教文卫体等事业单位的工作人员;国有企业管理人员。[14]学者杨解君则理解,监察对象仅得适用于行使国家公权力的国家公职人员,应将非行使国家公权力的公职人员排除在外。[16]笔者认为,监察对象宜确定为所有公职人员,不分政治面貌和党派类别,公职意旨公共权力隐含公共职责、公共职能涵摄公共服务,既体现全面从严,也防止钻空逃避。如果限定为“行使公权力的公职人员”,何为“公权力”、何谓“行使”,一则容易造成实践理解适用差异和尺度把握不一,二则覆盖不全且为某些人逃避责任留下制度性漏洞。至于公职人员的范围可借鉴《联合国反腐败公约》的规定,具体包括①:(1)无论是经任命还是经选举担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员,无论长期或者临时,计酬或者不计酬,也无论该人的资历如何;(2)依照本国法律定义和相关法律领域中的适用情况,履行公共职能,包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员;(3)本国法律中界定为“公职人员”的任何其他人员。而且,监察对象还应包括公权组织,但监察方式等应做区别设计;至于公权组织作为监察对象的理由,简言之:一是承接《行政监察法》原有制度的需要,避免产生制度真空;二是强化部门间权力制约的需要,防止出现“超级机构”②。


3. 监察职权法定。应廓清监察权的性质及范畴,进而理顺其与检察权等的关系和边界。关于检察权的性质,属于具有司法性的行政监察权;国家机关工作人员的贪污贿赂行为,在处置上可以分为调查和提起刑事诉讼两部分,前者属于监察权的范畴,后者则属于司法权的范畴。[17]而监察委的监察职权,不同于西方议会的监察权,后者指议会监察行政机关和司法机关之权,具体包括质询权、查究权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权和设立常设委员会等职权不等[18];亦不同于国民党政府时期监察院的监察权,后者职权有二:弹劾权和审计权。弹劾对象为公务员的违法及失职行为。[18]那么监察权的品格特性到底为何呢?学者魏昌东将其作为现代公共权力“第四权”,即由独立于立法、司法和行政之外的其它独立部门,来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作。[12]对此观点笔者不敢苟同,首先不论政治学界还是现行实践并未提炼或公认所谓的第四种公权力;其二论者表述存在明显逻辑谬误,即将“第四权”与立法权和司法权相对或互为补充,却有意忽视其与行政权的内在关系和内涵外延。笔者原则上同意这样的观点,《决定》并未创设新的权力类型,从职权内容来看,主要是来自于行政监察权和检察机关调查职务犯罪的职权,未超出“一府两院”架构下行政权、检察权的外延。[19]笔者建议将监察委员会的相关法定职权取名“监察权”,新创权力名称而非权力类型,其本质为具有行政权和司法权等混合性质的权力。


4. 监察职责稳定。学者魏昌东主张将“对事监督权”作为监察职责重点,具体包括执法监督、重大决策监督与效能监督;有权对行政机关、中国共产党的机关因行使国家权力而做出的决定、规范性文件及重大决策事项进行执法监察和效能监察,对确权、限权、行为等实施监督。[12]然而,菲律宾申博登陆,前述所谓“对事监察”完全属于政府法制监督范围,此种论断完全混淆了监察职责与法制监督的界限,人为加剧党政不分的混乱,与现行纪检监察“回归主业”的大势潮流逆向而行。笔者建议,监察职责首要和重点应界定为反腐败,即监察公权组织和公务人员行为的合法性和廉洁性,而将行政行为的合法性和正当性归入政府法制监督、复议监督和司法监督范围。


5. 监察程序固定。学者姜明安认为监察程序制度应主要包括监察公开制度、公众参与制度、证据审查核实制度、回避制度、排除干预制度、听取陈述申辩制度等。[13]笔者认为,监察程序制度应重在规范制约监察权力的运行,从内部流程控制和外部监督制约两个维度,围绕监察案件的调查、核实、查处等过程建构,以立案、调查、事先告知、听取陈述申辩、复核、集体审理、作出决定和送达等流程为主线,辅之以相关辅助程序和保障制度。


6. 监察救济恒定。基于《行政监察法》的监察定位,现行设定的保障和救济是“复审+复核”机制,显然已不适应监察体制改革的形势需要。学者秦前红建议,国家监察体制应设计监察对象的权益救济机制,通过修法或法律解释途径将其纳入国家赔偿的范畴。[20]学者姜明安亦主张国家监察立法有必要适当引入司法救济机制,即对限制人身自由的强制措施、对财产的部分强制措施,以及个别最严厉的行政处分决定(如开除公职)不服,赋予相对人提起诉讼的权利。[13]笔者大致同意上述观点,建议在保留申诉、复核等原有行政内部救济机制的同时,还应区分监察对象个人和组织,分别设计相应的权利救济机制,增加重大监察事项听证程序、补充法律代理人或辩护人制度,探索建立与监察权力扩大相对称的权利救济机制。


7. 监察监督公定。没有不受监督的权力,监察权毫不例外。《试点方案》明确提出,“强化对监察委员会自身的监督制约”。对监察委员会的监督,应包括目前我国监督体系中的立法监督、行政监督、政党监督、人民群众监督、新闻媒体和社会舆论监督以及自我监督等一切监督。立法监督主要表现为人大对其选举产生、质询、听取报告、罢免等形式;行政监督应主要包括上下级监督和内部监督,以及其他行政机关依法实施的监督。政党监督则指共产党的领导监督和民主党派对监察委员会实施的民主协商监督。是否还应包括司法监督或其范围如何?学者姜明安主张有限的司法监督,即允许被监督者起诉,但应将可诉性行为控制在较小的范围,如暂时仅限制为人身自由和财产强制措施。[13]笔者基本同意此观点,在目前行政诉讼法不作大修改的前提下,暂将严重影响或侵害监察相对人的人身自由和重大财产权益的监察行为纳入司法审查范围。





三、路径导向:国家监察体制改革的进路选择





(一)国家监察体制改革的宪法基础:宪法解释的能动视角


关于国家监察体制改革的宪法基础,引发了学界一场热闹的“修宪”抑或“修法”之争。学者马怀德主张修法改革国家监察体制,与之观点鲜明相对的为学者童之伟,提出修宪改革国家监察体制。此即触发学界关于国家监察体制改革“修宪”和“修法”大讨论的发端,先后多名国内著名宪法行政法学者加入讨论。学者童之伟指出,试点改革应取得全国人大授权;从宪法文本看,授权改革试点,均不在全国人大和全国人大常委会明定的职权范围内;但是,由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由后者授权则欠缺合理的解释空间。[15]童之伟进一步强调,全面铺开应首先修改宪法,“改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据,只能修改宪法。”[15]学者韩大元同样认为,“在关系国家宪法体制调整的问题上,如没有全国人大的修宪或者决定,常委会无权进行相关的授权行为,目的是维护全国人大的宪法地位,使各种改革具有合法性,尽可能减少改革带来的各种风险。”[3]学者林彦亦是“修宪说”的坚定拥护者,认为全国人大并不具有构建新的权力单元的职权,无论是通过授权还是通过制定基本法律。[19]学者叶海波也指出,“监察”一语分别出现在宪法第八十九条和第一百零七条,仅指行政监察;现行宪法中的国家机关无法容纳一个人大产生的与“一府两院”并立的国家监察机关。进而指出,如果全国人大及其常委会享有无限的主权性权力,国家监察机关便不可能监察全国人大及其常委会,便无法实现监察全覆盖的目标;主张全国人大立法权的无限性,组成人数较少的全国人大常委会便可通过立法形式配置国家监察权,设立国家监察机关,实质性地修改宪法。这明显违反修宪程序和人大权限的宪法规定。[21]学者秦前红是“修宪”论的坚决捍卫者,且对国家监察体制改革触动宪法确定的权力结构持反对态度。他以宪法文本为中心,进一步指出了修宪改革国家监察体制的限制和限度,认为监察体制改革难以突围我国以人大为核心的一元二层权力单向监督的构架,否则便颠覆了人大制度。简而言之,“修宪论”认为,全国人大及其常委会的立法权仅限于宪法的明确授权,因而不能以法律修改的方式改革国家监察体制,唯有修改宪法才能全面设立国家监察委员会;国家监察体制改革的结果,不仅压缩了现行宪法规定的国务院及检察机关的权限,而且在形式上扩大了全国人大及其常委会的人事决定权和监督权,最终改变了人民制宪授予的权力范围及宪定权力关系,既属对宪法授权的变更,则应通过修宪程序完成。


本文认为,完全纠缠于宪法规范及其宪法授权的形而上学之争,除了图增混淆视听的杂乱之音,却丝毫无助于火热的改革实践。只有透过错综复杂的形式表象,探求宪法及宪法规范的内在实质,才能从稳定刚性的条款中剥离出对鲜活变化的实践的回应。“修宪”论者将全国人大未获得宪法条款的事先的明确授权而需“修宪”,与试点改革形成的宪法性事实应获得宪法确认的“修宪”混作一谈;二者发生阶段不同、目的不同、内容不同。笔者认为,试点改革无须也不必先“修宪”,等全面铺开取得确定、稳定的宪法性事实才应考虑进行宪法确认而修改宪法。理由如下:首先,关于国家监察体制改革的目标和重点即监察委的设立及职权分配由授权规范和组织规范确定,而授权规范和组织规范并非宪法构成的核心,仅服务于作为自由规范的人权规范这一更为基本的规范。[22]其次,国家监察权属于既有权力的混合和重新调配,不是权力扩张也未改变宪法法定权力的确定,并不触动宪法中人大授权的权力设置而是在不同部门进行配置。其三,监察体制改革的目标在于限制公权,不仅不违反宪法天然的“限制性规范”①的特性,而且有利于服务和保障普遍意义的私权。第四,监察体制改革的价值来看,不违反宪法兼具的形式和实质相统一的“最高法规范”[22]的价值秩序。形式上的最高法规范性,衍生自刚性宪法的特质,即宪法的位阶最高、修订程序最严;而实质上的最高法规范性,则在于尊重个人、保障人权的价值秩序。此外,还应正确理解国家监察体制改革“于法有据”的“法”,宜分两层:第一层面应理解显然为允许改革的授权法,而非既定事实的既定法,这是改革的应有之义,也是实践的实事求是;第二层面应将指导改革的“法”理解为法精神,而非一概为实定法。


总之,一部好的宪法,既包含维护的因素,又包括变革的因素。[23]亦言之,宪法既努力维护看似享有特殊法律地位的长期演变而来的惯例,也提出理想与预期及指出对现有惯例变革的方向。民主宪法采取的是“预先承诺策略”,一方面尽可能预见并防止可能发生的问题,另一方面则应对出现的问题并将损失降低至最低限度。[23]美国宪法学者却伯认为,制宪者仅设计了宪法框架而非描绘了全部细节。即便将制宪者的宪法愿意作为宪法解释的试金石,也不意味着解释宪法仅能以那些两百年前业已存在的话题为限。[24]授权改革不同于宪法委托,宪法委托指立法者在宪法中规定由立法者有所作为的指示;[25]宪法委托的效力,在于课以立法者之立法义务。[25]授权改革也不同于一般的授权立法,授权立法指基于立法时间紧迫性、事项的技术性、灵活性和事态紧急状态等理由,是现代政府一个无法避免的特征。[26]一言以蔽之,解释宪法、发展宪法,不仅得依据宪法文本,还得推动政治实践;而对于生动的政治体制改革实践,要降低政治改革的代价和风险,应尽量确保优化选择、正确选择,是促进决断的重要条件。[6]


(二)国家监察体制改革的本质特征:分权原则的中国实践


宪法的主要内容即权利宣言和统治机构两大组成部分;统治机构的基本原理在于国民主权与权力分立,权力分立与民主政治并不矛盾而是融合为统治机构的基础。[22]近代西方分权原则的历史背景是限制行政部门的权力,保障公民自由。传统的分权原则亦不反对一个部门根据需要,可行使其他部门的部分权力,如行政机关根据需要,可行使部分立法权力和部分司法权力。[27]法国和美国均在宪法中确定了分权原则,但其具体解释适用差别较大。法国强调行政权力和司法权力的分立,司法机关不得干涉行政事务。美国的分权原则,一是防止任何部门拥有压倒一切的力量;二是每个部门必须具有抵制其他部门侵犯的必要手段和保护自己的权力;三是分权制约最终目标是实现权力平衡,防止权力滥用,保护个人自由。[27]基于此,美国宪法只规定了三种权力分由三个机关行使,却没有规定一个机关不得行使其他机关的权力。[27]美国政治家麦迪逊认为,分权原则不是一个教条,而是一个行动指南;不仅因为权力性质在有些情况下不易确定,而且三种权力不相混合在实践中也不可能。[28]因此,分权原则只反对一个部门行使另一部门的全部权力,却不反对其行使其他部门的部分权力。由此可见,分权原则是个灵活的原则,它只提出基本旨向、主要价值,而非操作规程、实施办法,各国应结合自身情况作出不同理解和适用。政党出现后,政治权力运行的环境更加复杂,执政的合法性在于民众支持,即权力平衡从单纯的内部平衡拓展到外部平衡为基础的双重平衡。


有学者指出:以权力制约权力是控制权力滥用的重要机制,但本身也存在难以避免权力集中、预设难以周延、自身可能腐败等缺漏。因此,应当清醒地认识到,“分权”系统绝不是一种在任何地方并从一切细节得到实施的带有具体性的组织形式,而只是一种理论模式,建构这一模式的目的即为了说明组织原则。[29]政党对权力分立机制发挥机能起决定性作用,政党的数量和构造左右政治体制的存在方式。[22]国家监察体制改革,是我党独立领导的一项崭新的权力分配实践,也是一次全新的政治体制改革。权力区分作为近代自由公民宪法的法治国要素的原则[29],至今仍有借鉴意义,需要处理好以下关系:1. 权力分立与权力合作的关系。权力分立是公权独立和相互制约的基础,也是权力合作的条件;无分立则无合作。在当代积极国家观念下,更应重视公权力的效率[28]。国家监察委及监察权的独立,不是创造出一个“超级机构”,而是加强公权制约和相互影响,提高权力行使效率。2. 权力分立与权力混合的关系。权力得由三个独立部门分别行使、不得混合是十八世纪行政的简单反映。[28]权力混合要求一个部门不得侵夺其他部门的核心权力, 申博注册开户 博鳌论坛下周,“一府一委两院”的权力格局同时由全国人民代表会选举产生并受其监督,仅是行政权及少量司法权的集合,没有破坏权力机关的最高地位、政府机关的领导地位和司法机关的终局效力。3. 权力分立和职能分立的关系。分权原则是仅适用上层国家机关维持平衡的政治原则,下级机关行使国家三种权力的时候只是执行职能而无政治意义。[28]不仅要正确处理中央层面的监察、行政、司法的关系,更要处理好地方监察委与其他公权机关的关系,区分监督制约和领导权威关系。4. 权力内部平衡和外部平衡的关系。国家监察体制改革,不仅在于建立公权力相互制约的内部平衡,也包括社会权利、私权利对公权制约的外部平衡;监察委既要行使主动的监察职权,也要主动接受外部监督。


(三)国家监察体制改革的进路选择:分步实施的法律保障


1. 国家监察体制改革的阶段安排


童之伟将国家监察体制改革分为“试点预备、试点实施和全面铺开”[15]三个阶段。笔者认为,监察改革坚持党的领导与依法治国相统一,坚持试点先行与全面推进相结合,主要区分为三个阶段并各具特征:(1)试点改革阶段,以党委主导、法治引导为主要特征。该阶段属于授权下的改革探索阶段,中央抓顶层设计、地方大胆搞探索,既要突破现有的条条框框,也不得违背法治精神,自觉将改革纳入法治轨道运行。(2)全面铺开阶段,以党委领导、法治主导为主要特征。在试点改革取得经验的基础上,对不同试点地区的经验进行总结、比对,研究确定是否扩大试点样本或直接全面推开。(3)宪法确认阶段,以法治主导、党委领导为主要特征。对全面铺开的改革实践进行汇总归集,对监察权运行和相关法律实践进行总结,党中央形成总结文本提交全国人大委员会审议,全国人大常委会对相关宪法性事实予以初步确认,提请进入修宪程序。


2. 国家监察体制改革的法律保障


(1)试点改革阶段的法律保障。通过听取社会公众意见、组织专家座谈、试点地区反馈等多种方式,听取意见建议,对试点改革遇到的瓶颈和新出现的问题,研究出可操作性的实施指南,对外发布相关规范性文件,不断完善已经下发的《试点方案》、《试点决定》,增强试点改革的法律保障。


(2)全面铺开阶段的法律保障。在试点经验的基础上,决定全面铺开,研究制定全面铺开相关的宪法性法律和配套法规,废止行政监察法,重点制定国家监察法。学者姜明安认为,国家监察法归类为宪法相关法(或称“宪法性法律”),不同于完全归属于行政法的《行政监察法》;具有混合法的性质,不仅包括组织法的内容,也有行为法、程序法和救济法的内容;属于国家监督领域的基本法。[13]笔者基本赞同,国家监察法的基本内容应包括监察组织规范、监察程序规范、监察行为规范、监察责任规范、监察监督规范等;此外可探讨制定单独监察组织法的必要性。


(3)宪法确认阶段的法律保障。对全面铺开形成的宪法性事实进行宪法确认,修改宪法中关于全国人民代表大会领导下的权力配置体系,将“一府一委两院”的权力结构确立为宪法内容,对宪法中的监察相关内容予以重新修订,建立监察权与其他公权的分立与制约机制,建构监察权与公民自由及其他私权的制衡机制,设立公民权利防止监察权不当侵害的宪法救济机制,完成监察委员会及监察权设立、行使、制约等宪法依据的设计。





结 语





国家监察体制改革是我党在新时期新形势下领导的一次全新的政治实践和鲜活的民主法治生活,民意民心支持拥护提供了重大改革的合法性依据和正当性追求,全面依法治国方略的推进强化了重大改革的法治保障和推进方向,全面从严治党的落实提出了重大改革的内在要求和核心任务。完全纠缠于学理上的形式上“修宪”抑或“修法”之争,无益于改革推进和路径导向;必须站在更高视野、以更大格局理性分析国家监察体制改革,提供具有可行性、针对性的学理建议和法理基础,助推改革实践并获得宪法确认。


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